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實行最嚴格水資源管理制度的政策解讀
發布時間:2017-09-19
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水是生命之源、生產之要、生態之基,水資源過度開發且水環境退化和用水效率低下并存,時空分布不均、與生產力布局不相匹配,尤其農業水資源利用的效率效益低下,用水結構中農業比重過大既是現階段的突出水情,也是將要長期面臨的基本區情,已經成為新疆水利改革發展階段性的突出特征和制約經濟社會發展的首要因素。

建黨90多年、建國60多年第一次的中央水利工作會議和《中共中央 國務院關于加快水利改革發展的決定》(中發〔20111號)首次提出實行最嚴格水資源管理制度,從體制制度上解決水資源問題。

實行最嚴格水資源管理制度就是:

通過加強水資源開發利用控制紅線管理,嚴格實行用水總量控制,

通過加強用水效率控制紅線管理,全面推進節水型社會建設,

通過加強水功能區限制納污紅線管理,嚴格控制入河湖排污總量。

通過建立水資源管理責任和考核制度、健全水資源監控體系、完善水資源管理體制、完善水資源管理投入機制、健全政策法規和社會監督機制等措施保障最嚴格水資源管理制度貫徹落實。

新疆也同全國一道,在空缺20132014兩年考核的情況下,2015年首次完成了國家“三條紅線”的考核達標,2016年繼續完成國家“三條紅線”的考核達標。

 開展最嚴格水源管理制度考核的依據是什么?

2011年中央1號文件《中共中央 國務院關于加快水利改革發展的決定》明確要求,實行最嚴格的水資源管理制度,主要任務是建立“用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區限制納污制度、水資源管理責任和考核制度”四項制度,確立并落實水資源管理“三條紅線”(水資源開發利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區限制納污控制紅線)。20121月,國務院以(國發〔20123號)文件發布了《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》,對實行最嚴格水資源管理制度作出全面部署和具體安排,下達了新疆實行最嚴格水資源管理制度“三條紅線”控制指標。

20131月,國務院辦公廳以(國辦發〔20132號)印發了《國務院辦公廳關于印發實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知》,明確了考核內容、評分方法等方面,并要求自治區人民政府每年3月底前將上一年度或上一考核期的自查報告上報國務院,同時抄送水利部等考核工作組成員單位。

自治區落實“三條紅線”目標完成情況如何?

1.用水總量控制目標完成情況

根據《新疆用水總量控制方案》,新疆2016年度用水總量控制目標為574.98億立方米。2016年新疆實際用水總量為565.3億立方米,小于目標值

2.用水效率控制目標完成情況

1)萬元國內生產總值用水量降幅。2016年新疆萬元國內生產總值用水量為563立方米,2015年萬元國內生產總值用水量為619立方米。2016年度萬元國內生產總值用水量比2015年下降9%,完成年度目標值6.6%136.3%

2)萬元工業增加值用水量降幅。2016年新疆萬元工業增加值用水量為41立方米,2015年萬元工業增加值用水量為43立方米。2016年度萬元工業增加值用水量比2015年下降4.48%,完成年度目標值4.4%100.9%

3)農田灌溉水有效利用系數。家確定的新疆2016年度農田灌溉水有效利用系數目標值為0.53,新疆實際農田灌溉水有效利用系數為0.53,達到年度目標值要求。

3.水功能區限制納污目標完成情況

重要江河湖泊水功能區水質達標率。國家確定新疆2016年度重要江河湖泊水功能區水質達標率控制目標為86%,新疆實測重要江河湖泊水功能區水質達標率為94%,達到年度目標值要求

自治區在制度建設、措施方面是如何落實最嚴格水資源管理制度的?

1.制度建設

《自治區黨委辦公廳 自治區人民政府辦公廳關于印發<自治區實行最嚴格水資源管理制度考核方案(試行)>的通知》(新黨辦發〔201532號)明確規定“實行最嚴格水資源管理制度考核結果納入各級政府和領導干部績效考核。年度或期末考核結果經自治區人民政府審定后向社會公告,并交干部主管部門,作為對各地、州、市人民政府(行政公署)及兵團各師主要負責人和領導班子綜合考評的重要依據。”

20151218,自治區成立了實行最嚴格水資源管理制度考核工作領導小組(新政辦發〔2015168號),雪克來提?扎克爾主席任組長。召開了考核領導小組第一次會議,審議通過《新疆實行最嚴格水資源管理制度指標考核評分及技術細則》《新疆實行最嚴格水資源管理制度工作測評評分標準(20142020年)》和《2016年度全疆實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案》。

2016年,在黨中央、國務院的堅強領導下,在水利部的大力支持、指導和幫助下,新疆有序落實最嚴格水資源管理制度,不斷創新水資源優化配置、節約、保護和管理機制,水資源管理各項工作取得新的進展。

2.完成縣(市)、團場 “三條紅線”控制指標分解確定工作

在自治區人民政府積極協調,兵地共同努力下,全疆14個地(州、市)及13個兵團師完成了轄區內“三條紅線”控制指標分解到縣(市)、團場的工作,為“三條紅線”控制指標分解確定工作劃上了一個圓滿的句號。

3.完成《新疆用水總量控制方案》編制工作

在國家發展改革委(發改辦農經〔20152059號)批復的《新疆水資源平衡論證報告》基礎上,我區完成了《新疆用水總量控制方案》的編制工作,明確了新疆2016-2020年各年度和2025年、2030年的年度減水目標、年度用水總量控制目標,為新疆實行最嚴格水資源管理制度考核工作提供了基本依據。

4.啟動水資源資源消耗總量和強度雙控行動,完成水資源消耗總量和強度雙控目標

按照國家要求,自治區水利廳聯合發展改革委制定出臺了《自治區“十三五”水資源消耗總量和強度雙控行動方案》(新水函〔201715號),明確了雙控行動的指導思想、基本原則、控制目標、重點任務與考核責任等。

5.積極推行河長制工作,制定了《新疆維吾爾自治區全面推行河長制工作方案》

按照《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發<關于全面推行河長制的意見>的通知》(廳字〔201642號)和《水利部 環境保護部貫徹落實<關于全面推行河長制的意見>實施方案》(水建管函〔2016449號)要求,結合我區河湖實際,組織制定了《新疆維吾爾自治區全面推行河長制工作方案》,明確了我區全面推行河長制的工作原則和任務,為推進新疆水生態文件建設和保護河湖健康生命奠定了堅實的基礎。

6.農業高效節水和灌溉用水計量工作取得新進展

以“節水優先”為指引,以《新疆用水總量控制方案》為基礎,編制了《自治區農業高效節水灌溉技術指南》《2016年度高效節水建設實施方案》《南疆大中型灌區田間高效節水實施方案》。2016年,全疆新增高效節水面積371萬畝,新建防滲渠道4415公里,完成國家立項的中型灌區節水配套改造項目10個,建設完成自治區小農水“最后一公里”項目200。推廣農藝技術節水,調整作物布局,選用節水高產型品種,實施保護性耕作(深耕蓄水保墑、秸稈還田等)和覆蓋涵水及化學抗旱等,推進農藝措施與節水灌溉技術有機結合。在昌吉州、吐魯番市、塔城地區、巴州等地(州、市)相繼實施灌溉用水計量措施,對灌溉井安裝計量裝置,實現對灌溉用水的準確計量和遠程監控,不僅有效控制地下水的開采量,而且保證水費征收的公平、公正。

7.開展“十三五”節水型社會建設工作

編制了《新疆節水型社會建設“十三五”規劃》,為全區開展節水型社會建設明確了方向和目標。在哈密市、烏魯木齊市、吐魯番市等三個地級市開展全國節水型社會建設試點經驗的基礎上,各地(州、市)積極開展具有本地特色的節水型社會建設工作。以“世界水日”和“中國水周”為契機,組織開展了不同規模、不同形式的宣傳活動,開通了新廣熱線、廳長信箱等,加強了社會輿論監督、完善了公眾參與機制。在南疆四地(州)舉辦了五期高效節水實用技術人員能力建設培訓班,進一步提升了基層隊伍的工作能力。自治區每年定期組織開展“天山杯”評比活動,對優秀單位予以獎勵。

8.積極開展水生態文明建設

自治區牢固樹立和貫徹落實“五大發展理念”,堅持走“資源開發可持續、生態環境可持續”發展道路,完成特克斯縣水生態系統保護與修復試點的建設工作;啟動和完成了一批生態修復工程,實施了克拉瑪依市三坪水庫至金龍湖連通工程等江河湖庫水系連通項目。

9.水利改革發展頂層設計不斷完善,體制機制創新取得新突破

研究編制了《新疆水利發展“十三五”規劃》《新疆農村飲水安全鞏固提升工程“十三五”規劃》《新疆水利發展“十三五”扶貧規劃》《新疆“十三五”大中型水庫建設規劃》等多個對水利改革發展具有重要指導意義的綜合及專項規劃。特別是針對南疆實際情況,編制了《南疆水資源利用和水利工程建設規劃》《塔里木河流域綜合規劃》,配套制定了《南疆大中型灌區骨干工程節水改造實施方案》、田間高效節水等實施方案,為切實打贏脫貧攻堅戰、實現新疆與全國同步建成小康社會奠定了規劃保障基礎。自治區出臺了《自治區深化水利改革總體實施意見》《自治區水權改革和水市場建設指導意見(試行)》《新疆農業水價綜合改革實施方案》,制定了伊犁河、額爾齊斯河流域水資源管理體制改革方案等,為全面深化水利改革提供了政策依據。

2016年自治區實行最嚴格水資源管理制度考核情況如何?

自治區實行最嚴格水資源管理制度考核工作,主要有四個階段。

第一階段,自查報告核查。201612月至20172月,根據《自治區2016年度實行最嚴格水資源管理制度考核實施方案》確定的評分方法和評分標準,自治區考核辦從用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污、制度建設及相應措施落實情況等四個方面、對照54項考核事項對各地上報的自查報告和復核技術資料進行準確性、合理性和真實性檢驗;對各地年度目標完成情況進行技術復核;結合年度工作重點,對制度建設和措施落實情況進行資料核查,初步完成各地實行最嚴格水資源管理制度年度目標完成情況評分表、建設和措施落實情況核查評分表的打分工作,并提出存疑事項。

第二階段,重點抽查與現場檢查。2017426日至513日,自治區考核辦派出4個檢查組對全區14個州(市、地)及兵團各師開展重點抽查與現場檢查工作。通過實地檢查,現場查閱相關資料、核實相關情況和數據,以及對存疑事項進行核對后,完成2016年度地級現場檢查與重點抽查表、縣(市、區、團場)級現場檢查與重點抽查表、重點用水戶現場檢查表、重要水功能區現場檢查表(飲用水水源地現場檢查表)的打分工作。

第三階段,形成考核報告和結果等級。根據上報的材料和現場提供的資料,檢查組堅持實事求是、客觀公正、科學公平的原則,綜合自查、核查、現場檢查及重點抽查情況,形成各地考核結果等級和考核情況報告

第四階段,召開考核結果等級座談會。2017620日,自治區考核辦召集考核領導小組成員單位和考核工作相關技術單位對4個檢查組形成的各地考核情況報告和考核結果等級進行了討論。參會代表對考核結果等級未提出異議。根據《自治區黨委辦公廳 自治區人民政府辦公廳關于印發<自治區實行最嚴格水資源管理制度考核方案(試行)>的通知》(新黨辦發〔201532號)和《自治區實行最嚴格水資源管理制度考核工作領導小組關于印發2016年度新疆實行最嚴格水資源管理制度考核實施方案的通知》(新水考〔20161號)要求自治區考核工作領導小組應在2017年的3月底前完成對全疆14個州(市、地)和兵團各師2016年度實行最嚴格水資源管理制度考核工作,并形成《2016年度實行最嚴格水資源管理制度考核報告》,確定考核結果等級,由自治區人民政府公布,并上報國務院,抄報水利部等國務院考核工作組成員單位。

自治區在實行最嚴格水資源管理制度方面存在哪些主要問題?

1.農業用水比重下降緩慢。2016年,新疆農業用水量占經濟社會用水總量的94.3%,較2015年下降0.4%,下降速度幅度較小。部分地(州、市)灌溉用水量擠占了生態用水量,生態環境進一步惡化的風險加大。

2.兵地協調存在一定困難,實現水資源統一管理難度較大。由于歷史原因,地方的大部分縣()與兵團團場交叉分布,兵團各師與所在地州的水源屬同一水系,兵地用水在同一供水系統,地下水資源又互為依存、難以分割。兵地供水存在一定的分歧,溝通協調較為困難,實現兵地水資源統一管理任重道遠。

3.落實退地減水計劃存在一定困。由于新增灌溉面積的歷史成因,新疆退地減水工作復雜,涉及兵地和行業部門,涉及農業結構、社會經濟結構的調整,涉及勞動力轉移就業等各方面,是一項系統工程,需要研究制定分類補償的政策措施,并出臺相應的退地減水實施辦法。目前,新疆農業用水比重始終降不下來,用水效率不高的一個根本原因就是節約的水資源在一定程度上找不到配置對象,無法轉移到工業和服務業等高產出產業,特別是南疆四地州,實現水資源優化配置,控制用水總量難度較大。

4.水利基礎設施薄弱,水利投入穩定增長的保障機制尚未健全。由于歷史的原因,全疆水利基礎設施薄弱,控制性水利樞紐工程缺乏、骨干輸水工程防滲率低,灌區水利設施不配套,全疆灌溉水利用系數僅為0.53,特別是貧困地區,工程性缺水問題突出,有近一半的水損失在輸水環節上。現有水利投資規模和渠道難以滿足水利快速發展的需要,水利建設資金融資渠道不寬,工程維護經費不足等問題依然存在,多層次、多渠道、多元化的水利投入機制亟待健全。

5.水資源計量監控設施建設和水資源管理能力亟待增強。新疆已完成7個地(州、市)的水資源監控能力建設,但監控尚未實現全疆全覆蓋,用水總量監控數據未能全面實現實時、準確報送。水資源管理能力和水平與實行最嚴格水資源管理制度工作要求有一定差距,在管理機構和人員隊伍上亟待加強、充實、培訓和提高。

6.南疆高效節水推廣步伐慢。南疆四地(州)田間高效節水工程建設由于多種原因較北疆和東疆起步晚、差距大,特別是和田地區、喀什地區和克州三地(州),田間高效節水建設項目進展相對滯后。南疆人多地少,果糧、果棉間作面積比例大,且每戶耕地地塊分散,造成土地確權、土地流轉工作過程復雜,成本較高,土地流轉難度大;管理不到位,重建設、輕管理的現象依然存在。

落實好最嚴格水資源管理制度,自治區有什么具體的改進措施?

1.嚴格實施退地減水計劃,落實用水總量控制目標。退地減水是逐步降低過度開發河流和地區的開發利用強度,退減被擠占生態用水的重要措施,也是實現新疆用水總量控制目標的關鍵。在自治區黨委、自治區人民政府領導下,相關部門加強合作,有序推進《新疆用水總量控制方案》確定的計劃順利實施。督導各級地方人民政府和各兵團師盡快編制完善地州的用水總量控制實施方案,并將方案中提及的用水總量控制指標納入國民經濟社會發展規劃和政府的重要議事日程,主要領導親自抓,制定水資源配置目標任務。堅決把用水總量控制方案落到實處,確實把用水總量控制下來。

2.完善水資源管理體制,強化水資源統一管理。按照流域管理與行政區域管理相結合、行政區域管理服從流域管理的原則,以全面推行河長制為契機,加快推進伊犁河、額爾齊斯河流域水資源管理體制改革;進一步深化白楊河、喀什噶爾河等流域管理職能,全面強化流域水資源統一管理。加強兵地之間協調,建立職能清晰、責權明確的水資源統一管理體制,在全疆推廣已有的成功經驗,建立健全各地(州、市)、縣(市)和兵團不同層級重大水問題的區域水資源協調管理委員會,統籌協調、統一管理區域內的涉水事宜,互相融合、互相監督,共同面對水資源短缺問題,同步開展落實最嚴格水資源管理制度的各項工作。

3.加快補齊水利基礎設施短板。按照現代化水利發展的方向,加快阿爾塔什、卡拉貝利、大石門、吉音、大石峽、玉龍喀什、奧依昂額孜、莫莫克、庫爾干等一批山區控制性骨干水利工程建設,推進艾比湖生態環境保護、北疆供水二期及其延伸段吐哈盆地水資源調配工程建設工作。同時,進一步加快大中型灌區續建配套與節水改造、高效節水、干支斗三級渠道防滲及田間節水等工程的建設步伐,加快補齊水利基礎設施短板。

4.積極實施水資源消耗總量和強度雙控制行動方案,推進節水型社會建設。結合全疆用水總量超指標嚴重、用水效率比較低的實際情況,建立灌溉面積與灌溉水量、地下水取用水量與水位的控制制度。嚴格規劃和建設項目水資源論證,強化取水許可監督管理。嚴格地下水管理與保護,加快地下水超采區綜合治理。加強飲用水水源地保護。加強節水型經濟社會發展體系建設,促進用水方式轉變和產業結構調整,提高用水效率和效益,建設節水型社會。

5.繼續深化水利改革。按照《自治區深化水利改革總體實施意見》《推進自治區水價綜合改革實施意見》要求,著重深化水權水價綜合改革,加快建立完善水市場建設機制。全面深化水行政審批制度改革,加快轉變政府職能,扎實做好“放管服”工作。繼續深化水利建設與管理體制改革,不斷建立健全保障水利工程良性運營的長效機制。深入推進水利投融資體制改革,充分利用好開發性金融、專項債券等金融支持政策,加快新疆水利投資有限公司組建進程,完善水利投融資平臺建設,努力擴大工程建設資金規模和范圍。全面執行新的供水價格標準和水資源費征收標準,不斷提高全民節水意識。

6.加大農藝措施與節水灌溉融合。進一步加大農藝節水技術研究示范,研究推廣適宜性強的抗旱新品種,建立健全投資保障機制。

7.增強水資源計量和監控能力建設。加快傳統水文計量方式向流量儀計量方式轉變,加快對未實現水資源計量區域的改造工作,實現對全區各行業水資源的管控,提高水資源計量能力,為用水統計和監控提供準確數據。對涉及例如貿易交接等重要環節的流量儀表,規范量值溯源的途徑和方式,引入法定計量技術機構作為第三方,保證溯源過程和結果的公正性,從而保證水資源計量的準確性。在水資源監控方面,探索建立我區水力資源監控管理平臺,對工業用水安裝聯網計量儀表,實現用水量的實時監控和在線采集,做到水資源的科學監測管理

 


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